La ONU, el refer茅ndum que nunca lleg贸 y la geopol铆tica internacional
Treinta a帽os despu茅s del alto el fuego que puso fin a la guerra abierta entre Marruecos y el Frente Polisario, el pueblo saharaui contin煤a esperando que se cumpla una promesa que parec铆a estar en el centro del acuerdo alcanzado en 1991: poder decidir libremente su futuro. La Misi贸n de las Naciones Unidas para el Refer茅ndum del S谩hara Occidental, la MINURSO, naci贸 precisamente con ese objetivo, pero el refer茅ndum nunca lleg贸 a celebrarse. En noviembre de 2020, adem谩s, el alto el fuego volvi贸 a romperse y las armas regresaron a un conflicto que durante casi tres d茅cadas hab铆a permanecido relativamente congelado. En marzo de 2022, Naciones Unidas vuelve a encontrarse ante la misma cuesti贸n que lleva d茅cadas sin resolver: c贸mo convertir el reconocimiento del derecho de autodeterminaci贸n del pueblo saharaui en una realidad pol铆tica.
La cuesti贸n del S谩hara Occidental no puede entenderse, por tanto, como una disputa territorial convencional entre dos Estados. Naciones Unidas mantiene el territorio en su lista de Territorios No Aut贸nomos desde 1963, cuando todav铆a era administrado por Espa帽a. La propia naturaleza jur铆dica del problema remite a un proceso de descolonizaci贸n pendiente. En 1975, el Tribunal Internacional de Justicia concluy贸 que los v铆nculos jur铆dicos alegados entre Marruecos y el territorio no constitu铆an v铆nculos de soberan铆a territorial capaces de impedir la aplicaci贸n del principio de autodeterminaci贸n. La cuesti贸n fundamental deb铆a ser, por tanto, la voluntad de la poblaci贸n del territorio.
Y ah铆 comienza la gran contradicci贸n que atraviesa toda la historia reciente del S谩hara: el derecho ha permanecido reconocido mientras la soluci贸n pol铆tica se ha ido alejando cada vez m谩s.
La promesa de 1991
Cuando el alto el fuego entr贸 en vigor el 6 de septiembre de 1991, despu茅s de diecis茅is a帽os de guerra, parec铆a que finalmente se hab铆a encontrado una salida. Marruecos y el Frente Polisario aceptaban detener las operaciones militares y Naciones Unidas desplegaba una misi贸n encargada de preparar el camino hacia un refer茅ndum de autodeterminaci贸n.
La MINURSO no recibi贸 su nombre por casualidad. La palabra «refer茅ndum» formaba parte de su propia denominaci贸n porque ese era el objetivo fundamental para el que hab铆a sido creada. La poblaci贸n saharaui deb铆a poder decidir sobre el futuro del territorio. Sin embargo, la identificaci贸n de las personas que tendr铆an derecho a participar en la consulta termin贸 convirti茅ndose en un problema pol铆tico de enormes dimensiones. Determinar qui茅n deb铆a formar parte del censo significaba, en la pr谩ctica, determinar qui茅n pod铆a participar en una decisi贸n hist贸rica sobre la soberan铆a del territorio.
El problema se prolong贸 durante a帽os. Las diferencias entre Marruecos y el Frente Polisario impidieron alcanzar un acuerdo definitivo sobre el cuerpo electoral y el proceso comenz贸 a perder el impulso que hab铆a tenido en sus primeros momentos. Lo que deb铆a ser una etapa transitoria se convirti贸 progresivamente en una situaci贸n permanente.
Durante los a帽os posteriores se sucedieron las negociaciones y las propuestas de Naciones Unidas. El antiguo secretario de Estado estadounidense James Baker, que ejerci贸 como enviado personal del secretario general, impuls贸 diferentes f贸rmulas destinadas a desbloquear la situaci贸n. El Plan Baker II lleg贸 a plantear un periodo de autonom铆a seguido de una consulta sobre el estatuto definitivo del territorio, pero tampoco consigui贸 el acuerdo de las partes.
La cuesti贸n hab铆a cambiado de naturaleza. Ya no se trataba 煤nicamente de organizar el refer茅ndum previsto en 1991. Cada nueva propuesta intentaba encontrar un punto de encuentro entre posiciones que segu铆an siendo incompatibles: Marruecos defend铆a la integraci贸n del territorio mediante una f贸rmula de autonom铆a bajo soberan铆a marroqu铆, mientras el Frente Polisario continuaba defendiendo el derecho de los saharauis a decidir su futuro y la posibilidad de la independencia.
En 2007, Marruecos present贸 formalmente ante Naciones Unidas su propuesta de autonom铆a. Desde entonces, Rabat ha defendido que esa propuesta constituye la soluci贸n pol铆tica m谩s realista, mientras el Frente Polisario ha rechazado que pueda considerarse una soluci贸n de autodeterminaci贸n si la independencia queda excluida de antemano.
Aqu铆 aparece una cuesti贸n fundamental que no deber铆a perderse entre el lenguaje diplom谩tico: una cosa es que las partes negocien una soluci贸n y otra diferente es que el pueblo del territorio pueda decidir libremente cu谩l quiere que sea su futuro.
Una misi贸n internacional atrapada en el tiempo
La historia de la MINURSO resume como pocas instituciones la paradoja del S谩hara Occidental. Su nombre contin煤a hablando de un refer茅ndum que nunca se celebr贸 y, sin embargo, su mandato se ha ido prorrogando a帽o tras a帽o.
En octubre de 2021, el Consejo de Seguridad volvi贸 a extender su mandato hasta el 31 de octubre de 2022. La resoluci贸n 2602 reclam贸 a las partes que reanudaran las negociaciones sin condiciones previas y en buena fe, con el objetivo de alcanzar una soluci贸n pol铆tica justa y duradera que proporcionara la autodeterminaci贸n del pueblo del S谩hara Occidental. La resoluci贸n fue aprobada por 13 votos a favor y dos abstenciones.
Pero las palabras «autodeterminaci贸n» y «soluci贸n pol铆tica» conviven desde hace a帽os con una realidad muy diferente. La MINURSO ha conseguido desempe帽ar un papel importante en la supervisi贸n del alto el fuego durante d茅cadas, pero no ha podido cumplir el objetivo que dio origen a su nombre. Y la ausencia de una soluci贸n pol铆tica ha terminado haciendo que lo provisional se convierta en permanente.
Existe adem谩s otra anomal铆a. La MINURSO no cuenta con un mandato espec铆fico de vigilancia de los derechos humanos comparable al de otras misiones internacionales. Esto ha sido objeto de cr铆ticas durante a帽os por parte de organizaciones y actores pol铆ticos que reclaman mecanismos independientes de supervisi贸n.
El problema no es menor. Una misi贸n internacional puede contribuir a mantener una situaci贸n de calma, pero si carece de instrumentos suficientes para abordar las violaciones de derechos y, al mismo tiempo, no consigue llevar adelante el proceso pol铆tico para el que fue creada, corre el riesgo de convertirse en parte de la propia estructura de congelaci贸n del conflicto.
El muro que convirti贸 la divisi贸n en una realidad permanente
La dimensi贸n pol铆tica del conflicto tiene adem谩s una expresi贸n f铆sica: el muro construido por Marruecos.
La llamada berma se extiende durante miles de kil贸metros y divide las zonas controladas por Marruecos de aquellas en las que el Frente Polisario mantiene presencia. A su alrededor existe una amplia infraestructura militar y un elevado n煤mero de minas y otros restos explosivos. Para la poblaci贸n saharaui, la divisi贸n no es una abstracci贸n diplom谩tica. Significa familias separadas, territorios fragmentados y generaciones que han crecido en realidades completamente diferentes.
El muro tambi茅n ha contribuido a consolidar una situaci贸n territorial que inicialmente deb铆a ser provisional. Mientras la comunidad internacional contin煤a hablando de una soluci贸n futura, sobre el terreno existen estructuras pol铆ticas, militares y econ贸micas que se han desarrollado durante d茅cadas.
Ese es uno de los problemas fundamentales del paso del tiempo. El tiempo no permanece quieto mientras los diplom谩ticos negocian. Cada a帽o que transcurre permite que la realidad existente se consolide.
Y cuanto m谩s se consolida una situaci贸n, m谩s dif铆cil resulta modificarla.
Los recursos naturales y el otro conflicto dentro del conflicto
Hay adem谩s una dimensi贸n econ贸mica que tampoco puede quedar al margen. El S谩hara Occidental dispone de importantes recursos naturales, entre ellos los yacimientos de fosfatos y una zona pesquera de gran valor econ贸mico. La explotaci贸n de los recursos del territorio ha generado durante a帽os controversias jur铆dicas y pol铆ticas porque el S谩hara contin煤a siendo considerado por Naciones Unidas un Territorio No Aut贸nomo.
En 2002, el asesor jur铆dico de Naciones Unidas, Hans Corell, fue consultado sobre la legalidad de las actividades de exploraci贸n de recursos minerales en el territorio. Su dictamen se帽al贸 que las actividades de exploraci贸n y explotaci贸n de recursos en un Territorio No Aut贸nomo solo pod铆an desarrollarse respetando los intereses y deseos de la poblaci贸n del territorio.
La cuesti贸n es especialmente importante porque la explotaci贸n econ贸mica puede contribuir a consolidar sobre el terreno una determinada estructura pol铆tica. Cuando se construyen infraestructuras, se desarrollan actividades industriales, se explotan recursos y se establecen relaciones econ贸micas internacionales, la realidad del territorio cambia mientras su estatuto pol铆tico contin煤a sin resolverse.
No ser铆a correcto reducir todo el conflicto a una lucha por los fosfatos o por la pesca. El problema es mucho m谩s profundo y tiene ra铆ces hist贸ricas, nacionales y pol铆ticas. Pero tampoco puede ignorarse que los recursos naturales convierten al territorio en un espacio de inter茅s econ贸mico para diferentes actores.
La descolonizaci贸n no puede convertirse en una cuesti贸n puramente administrativa mientras los recursos de un territorio pendiente de descolonizaci贸n generan beneficios econ贸micos. La pregunta sobre qui茅n decide sobre esos recursos est谩 directamente relacionada con la pregunta sobre qui茅n tiene derecho a decidir el futuro del territorio.
Francia y el peso de las alianzas internacionales
Para comprender por qu茅 el conflicto lleva d茅cadas bloqueado tambi茅n es necesario mirar al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y, especialmente, a las grandes potencias.
Francia ha mantenido hist贸ricamente una relaci贸n muy estrecha con Marruecos y ha sido uno de sus principales apoyos diplom谩ticos en el escenario internacional. Su posici贸n resulta especialmente relevante porque Francia es miembro permanente del Consejo de Seguridad y, por tanto, posee capacidad de veto.
Esto ayuda a comprender una de las grandes dificultades estructurales del conflicto. Naciones Unidas puede aprobar resoluciones y mantener misiones internacionales, pero la capacidad efectiva del Consejo de Seguridad depende tambi茅n de las relaciones de fuerza entre sus miembros permanentes.
La resoluci贸n 2602 de octubre de 2021 resulta reveladora. Francia vot贸 a favor de la pr贸rroga de la MINURSO, al igual que Estados Unidos y Reino Unido, mientras Rusia y T煤nez se abstuvieron. El problema no est谩, por tanto, en afirmar que Francia haya utilizado en esa ocasi贸n un veto para impedir una resoluci贸n. La cuesti贸n es m谩s amplia: la posici贸n de las grandes potencias condiciona el margen de actuaci贸n de Naciones Unidas y la naturaleza de las soluciones que pueden llegar al Consejo de Seguridad.
Estados Unidos tambi茅n ha adquirido un peso creciente. En diciembre de 2020, la Administraci贸n de Donald Trump reconoci贸 la soberan铆a marroqu铆 sobre el S谩hara Occidental, rompiendo con la tradicional posici贸n estadounidense de mantener una cierta distancia respecto de la cuesti贸n de soberan铆a. Ese reconocimiento se produjo en el contexto del acuerdo de normalizaci贸n de relaciones entre Marruecos e Israel.
La decisi贸n estadounidense introdujo un nuevo elemento en un conflicto que ya estaba marcado por fuertes alianzas internacionales. Marruecos obtuvo un importante respaldo de Washington mientras Argelia continuaba apoyando al Frente Polisario y defendiendo el derecho del pueblo saharaui a la autodeterminaci贸n.
El S谩hara hab铆a dejado de ser 煤nicamente un problema de descolonizaci贸n. Se hab铆a convertido tambi茅n en una pieza del tablero geopol铆tico del Magreb.
Argelia y Marruecos: una rivalidad que trasciende el S谩hara
El enfrentamiento entre Marruecos y el Frente Polisario tampoco puede separarse de la rivalidad entre Marruecos y Argelia.
Argelia ha sido uno de los principales apoyos pol铆ticos, diplom谩ticos y humanitarios del Frente Polisario y alberga los campamentos de refugiados saharauis de Tinduf. Marruecos, por su parte, considera que Argelia desempe帽a un papel fundamental en el mantenimiento del conflicto y reclama que participe directamente en la b煤squeda de una soluci贸n.
Detr谩s de esta disputa existe una rivalidad regional mucho m谩s antigua. Marruecos y Argelia representan dos grandes potencias del Magreb con intereses estrat茅gicos diferentes, y el S谩hara Occidental se encuentra en el centro de esa confrontaci贸n.
Esto no significa que el pueblo saharaui sea simplemente un instrumento de Argelia. Reducir la cuesti贸n de esa manera supondr铆a negar su propia historia, su identidad nacional y d茅cadas de reivindicaci贸n pol铆tica. Pero tampoco puede ignorarse que el conflicto saharaui se encuentra profundamente condicionado por la rivalidad entre las dos grandes potencias del Magreb.
Una vez m谩s, los intereses de los Estados se superponen a la cuesti贸n fundamental: qu茅 quiere el pueblo saharaui para su propio territorio.
2020: cuando la guerra volvi贸 a romper el silencio
Durante casi treinta a帽os, el alto el fuego de 1991 permiti贸 que el conflicto desapareciera parcialmente de la agenda internacional. La guerra hab铆a terminado, pero la causa pol铆tica que la hab铆a provocado continuaba sin resolverse.
En noviembre de 2020, la situaci贸n cambi贸. La crisis de Guerguerat, en el extremo sur del territorio, termin贸 provocando la ruptura del alto el fuego. El Frente Polisario declar贸 que el acuerdo hab铆a quedado roto y se reanudaron las hostilidades.
Aquello deber铆a haber constituido una advertencia para la comunidad internacional. El alto el fuego no hab铆a sido concebido como una soluci贸n definitiva, sino como el paso previo hacia un acuerdo pol铆tico. Si el acuerdo pol铆tico nunca llega, la tregua corre el riesgo de convertirse en una espera indefinida.
La reanudaci贸n de los combates demostr贸 precisamente que el conflicto nunca hab铆a desaparecido. Hab铆a sido congelado.
Y esa diferencia es fundamental.
La paz no consiste 煤nicamente en que durante un determinado periodo no se disparen las armas. La paz requiere tambi茅n abordar las causas pol铆ticas que originaron el enfrentamiento. En el S谩hara Occidental, esas causas contin煤an abiertas.
Staffan de Mistura: una nueva oportunidad para la diplomacia
En octubre de 2021, Naciones Unidas nombr贸 a Staffan de Mistura como nuevo enviado personal del secretario general para el S谩hara Occidental. Su nombramiento lleg贸 despu茅s de que el puesto permaneciera vacante desde la salida de Horst K枚hler en 2019. De Mistura deb铆a trabajar con las partes, los pa铆ses vecinos y otros actores para intentar reactivar el proceso pol铆tico.
Su llegada gener贸 expectativas moderadas. La Uni贸n Europea expres贸 su confianza en que pudiera dar un nuevo impulso al proceso dirigido por Naciones Unidas. Espa帽a, todav铆a en octubre de 2021, afirmaba oficialmente que apoyaba «el papel central de las Naciones Unidas» en la b煤squeda de una soluci贸n conforme a la Carta de Naciones Unidas.
Pero el problema que heredaba De Mistura era enorme. No bastaba con encontrar una nueva f贸rmula diplom谩tica. Hab铆a que conseguir que Marruecos y el Frente Polisario aceptaran volver a negociar en un momento en el que la confianza entre ambos estaba profundamente deteriorada y el alto el fuego hab铆a sido roto.
La diplomacia volv铆a a intentarlo all铆 donde hab铆a fracasado durante d茅cadas.
Espa帽a: de potencia colonial a actor decisivo
Y en ese momento vuelve a aparecer Espa帽a.
La responsabilidad espa帽ola en el S谩hara Occidental es diferente de la de cualquier otro pa铆s. Espa帽a fue la potencia colonial que administr贸 el territorio hasta 1975 y abandon贸 el proceso de descolonizaci贸n sin permitir que la poblaci贸n pudiera decidir su futuro.
Naciones Unidas registra que Espa帽a comunic贸 el 26 de febrero de 1976 que daba por terminada definitivamente su presencia en el territorio y que consideraba que quedaba desligada de cualquier responsabilidad internacional relacionada con su administraci贸n. Sin embargo, la cuesti贸n del S谩hara continu贸 formando parte del proceso de descolonizaci贸n de Naciones Unidas.
Durante d茅cadas, los sucesivos gobiernos espa帽oles defendieron oficialmente el marco de Naciones Unidas y una soluci贸n pol铆tica negociada. Pero Espa帽a tambi茅n mantuvo relaciones econ贸micas, comerciales, migratorias y de seguridad con Marruecos. La cuesti贸n saharaui se convirti贸 as铆 en una contradicci贸n permanente de la pol铆tica exterior espa帽ola: por un lado, la responsabilidad hist贸rica y los v铆nculos con la sociedad saharaui; por otro, la importancia estrat茅gica de Marruecos.
El 18 de marzo de 2022 esa contradicci贸n alcanz贸 un nuevo punto.
El Gobierno de Pedro S谩nchez anunci贸 el inicio de una nueva etapa con Marruecos y vincul贸 esa nueva relaci贸n a la estabilidad, la soberan铆a y la integridad territorial de ambos pa铆ses. El cambio fue interpretado como un giro de la posici贸n espa帽ola sobre el S谩hara.
La cuesti贸n adquiri贸 todav铆a mayor importancia porque la posici贸n espa帽ola se modificaba precisamente cuando Naciones Unidas segu铆a intentando recuperar el proceso pol铆tico y cuando el alto el fuego permanec铆a roto.
¿Qu茅 queda entonces de la autodeterminaci贸n?
La cuesti贸n central que queda despu茅s de treinta a帽os de diplomacia internacional es inc贸moda pero necesaria: ¿qu茅 significa la autodeterminaci贸n si el pueblo que debe ejercerla nunca llega a tener la posibilidad de hacerlo?
Naciones Unidas contin煤a hablando de autodeterminaci贸n. La resoluci贸n 2602 de 2021 sigue situ谩ndola entre los objetivos del proceso. El S谩hara contin煤a figurando en la lista de Territorios No Aut贸nomos. La MINURSO contin煤a existiendo. El enviado personal del secretario general contin煤a buscando una salida pol铆tica. Y, sin embargo, el refer茅ndum para el que se cre贸 la misi贸n sigue sin celebrarse.
Ah铆 reside el verdadero fracaso del sistema internacional en el caso saharaui. No consiste en que Naciones Unidas haya declarado formalmente que el derecho de autodeterminaci贸n ha dejado de existir. Consiste en que el reconocimiento jur铆dico no se ha transformado en una soluci贸n pol铆tica efectiva.
Durante a帽os se ha pedido paciencia al pueblo saharaui. Se le ha pedido esperar a que las negociaciones den resultado, a que las partes encuentren un compromiso y a que las condiciones internacionales sean favorables. Pero mientras se esperaba, varias generaciones han nacido y crecido en los campamentos de refugiados; otras han vivido bajo la administraci贸n marroqu铆 del territorio; familias enteras han permanecido separadas y la poblaci贸n ha visto c贸mo el conflicto se convert铆a en una parte permanente de su existencia.
La espera tambi茅n tiene consecuencias pol铆ticas.
Un conflicto congelado no es un conflicto resuelto
Desde una perspectiva de izquierda, internacionalista y anticolonial, el caso del S谩hara Occidental plantea una cuesti贸n que no puede quedar subordinada a la comodidad diplom谩tica de las grandes potencias.
La historia de la descolonizaci贸n demuestra que los derechos de los pueblos no pueden depender exclusivamente de la conveniencia de los Estados m谩s poderosos. Si la legalidad internacional reconoce un proceso de autodeterminaci贸n, ese principio deber铆a aplicarse con independencia de las alianzas militares, econ贸micas o estrat茅gicas que existan alrededor del territorio.
Eso no significa ignorar los intereses leg铆timos de las poblaciones marroqu铆es ni negar la necesidad de una soluci贸n negociada. Significa algo m谩s b谩sico: ninguna negociaci贸n deber铆a eliminar de antemano el derecho de la poblaci贸n saharaui a decidir sobre su propio futuro.
Tampoco puede ignorarse la dimensi贸n econ贸mica. Los recursos naturales, las infraestructuras, la pesca, los fosfatos y las inversiones desarrolladas en el territorio forman parte de una realidad que evoluciona mientras la cuesti贸n pol铆tica contin煤a pendiente. El dictamen jur铆dico de Naciones Unidas de 2002 ya advert铆a sobre la necesidad de respetar los intereses y deseos de la poblaci贸n del territorio en cualquier actividad de exploraci贸n o explotaci贸n de sus recursos.
Por eso la descolonizaci贸n no puede limitarse a dibujar una soluci贸n sobre un mapa. Tambi茅n debe preguntarse qui茅n controla el territorio, qui茅n decide sobre sus recursos y qui茅n puede determinar su futuro pol铆tico.
Treinta a帽os despu茅s, la promesa sigue pendiente
En marzo de 2022, treinta a帽os despu茅s del alto el fuego de 1991, el S谩hara Occidental se encuentra nuevamente ante una encrucijada. La MINURSO contin煤a desplegada, pero el refer茅ndum no se ha celebrado. El alto el fuego se rompi贸 en 2020. Staffan de Mistura intenta recuperar el proceso diplom谩tico. Marruecos contin煤a defendiendo la autonom铆a bajo su soberan铆a. El Frente Polisario mantiene su reivindicaci贸n de autodeterminaci贸n. Argelia contin煤a apoyando la causa saharaui y Estados Unidos ha reconocido la soberan铆a marroqu铆 sobre el territorio. Y Espa帽a acaba de modificar sustancialmente su posici贸n hist贸rica.
Cada uno de estos elementos demuestra que el conflicto no est谩 realmente congelado. Lo que se encuentra congelado es la soluci贸n.
El problema es que mientras la soluci贸n permanece congelada, la realidad contin煤a cambiando. El muro permanece. Las familias contin煤an separadas. Los campamentos siguen existiendo. Los recursos contin煤an siendo explotados y las alianzas internacionales se modifican. Las nuevas generaciones crecen en una situaci贸n que deb铆a ser temporal y que, sin embargo, amenaza con convertirse en permanente.
Por eso la pregunta fundamental no deber铆a ser 煤nicamente qu茅 soluci贸n resulta m谩s conveniente para Marruecos, Espa帽a, Argelia, Francia o Estados Unidos. Tampoco deber铆a reducirse a qu茅 f贸rmula diplom谩tica resulta m谩s c贸moda para el Consejo de Seguridad.
La pregunta fundamental es mucho m谩s sencilla:
¿Qu茅 quiere el pueblo saharaui para su propio futuro?
Despu茅s de casi medio siglo de descolonizaci贸n inconclusa y treinta a帽os de una promesa incumplida, esa pregunta contin煤a esperando respuesta.
Y mientras Naciones Unidas siga reconociendo el derecho a la autodeterminaci贸n sin conseguir que ese derecho pueda ejercerse, el S谩hara Occidental continuar谩 record谩ndonos una de las grandes contradicciones del orden internacional: la distancia que puede existir entre reconocer un derecho y estar dispuesto a hacerlo realidad.
Porque una descolonizaci贸n que nunca permite al pueblo colonizado decidir su destino no es una descolonizaci贸n terminada.
Es una descolonizaci贸n pendiente.
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