Por Javier Huerta
La ONU, el referéndum que nunca llegó y la geopolítica internacional
Treinta años después del alto el fuego que puso fin a la guerra abierta entre Marruecos y el Frente Polisario, el pueblo saharaui continúa esperando que se cumpla una promesa que parecía estar en el centro del acuerdo alcanzado en 1991: poder decidir libremente su futuro. La Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental, la MINURSO, nació precisamente con ese objetivo, pero el referéndum nunca llegó a celebrarse. En noviembre de 2020, además, el alto el fuego volvió a romperse y las armas regresaron a un conflicto que durante casi tres décadas había permanecido relativamente congelado. En marzo de 2022, Naciones Unidas vuelve a encontrarse ante la misma cuestión que lleva décadas sin resolver: cómo convertir el reconocimiento del derecho de autodeterminación del pueblo saharaui en una realidad política.
La cuestión del Sáhara Occidental no puede entenderse, por tanto, como una disputa territorial convencional entre dos Estados. Naciones Unidas mantiene el territorio en su lista de Territorios No Autónomos desde 1963, cuando todavía era administrado por España. La propia naturaleza jurídica del problema remite a un proceso de descolonización pendiente. En 1975, el Tribunal Internacional de Justicia concluyó que los vínculos jurídicos alegados entre Marruecos y el territorio no constituían vínculos de soberanía territorial capaces de impedir la aplicación del principio de autodeterminación. La cuestión fundamental debía ser, por tanto, la voluntad de la población del territorio.
Y ahí comienza la gran contradicción que atraviesa toda la historia reciente del Sáhara: el derecho ha permanecido reconocido mientras la solución política se ha ido alejando cada vez más.
La promesa de 1991
Cuando el alto el fuego entró en vigor el 6 de septiembre de 1991, después de dieciséis años de guerra, parecía que finalmente se había encontrado una salida. Marruecos y el Frente Polisario aceptaban detener las operaciones militares y Naciones Unidas desplegaba una misión encargada de preparar el camino hacia un referéndum de autodeterminación.
La MINURSO no recibió su nombre por casualidad. La palabra «referéndum» formaba parte de su propia denominación porque ese era el objetivo fundamental para el que había sido creada. La población saharaui debía poder decidir sobre el futuro del territorio. Sin embargo, la identificación de las personas que tendrían derecho a participar en la consulta terminó convirtiéndose en un problema político de enormes dimensiones. Determinar quién debía formar parte del censo significaba, en la práctica, determinar quién podía participar en una decisión histórica sobre la soberanía del territorio.
El problema se prolongó durante años. Las diferencias entre Marruecos y el Frente Polisario impidieron alcanzar un acuerdo definitivo sobre el cuerpo electoral y el proceso comenzó a perder el impulso que había tenido en sus primeros momentos. Lo que debía ser una etapa transitoria se convirtió progresivamente en una situación permanente.
Durante los años posteriores se sucedieron las negociaciones y las propuestas de Naciones Unidas. El antiguo secretario de Estado estadounidense James Baker, que ejerció como enviado personal del secretario general, impulsó diferentes fórmulas destinadas a desbloquear la situación. El Plan Baker II llegó a plantear un periodo de autonomía seguido de una consulta sobre el estatuto definitivo del territorio, pero tampoco consiguió el acuerdo de las partes.
La cuestión había cambiado de naturaleza. Ya no se trataba únicamente de organizar el referéndum previsto en 1991. Cada nueva propuesta intentaba encontrar un punto de encuentro entre posiciones que seguían siendo incompatibles: Marruecos defendía la integración del territorio mediante una fórmula de autonomía bajo soberanía marroquí, mientras el Frente Polisario continuaba defendiendo el derecho de los saharauis a decidir su futuro y la posibilidad de la independencia.
En 2007, Marruecos presentó formalmente ante Naciones Unidas su propuesta de autonomía. Desde entonces, Rabat ha defendido que esa propuesta constituye la solución política más realista, mientras el Frente Polisario ha rechazado que pueda considerarse una solución de autodeterminación si la independencia queda excluida de antemano.
Aquí aparece una cuestión fundamental que no debería perderse entre el lenguaje diplomático: una cosa es que las partes negocien una solución y otra diferente es que el pueblo del territorio pueda decidir libremente cuál quiere que sea su futuro.
Una misión internacional atrapada en el tiempo
La historia de la MINURSO resume como pocas instituciones la paradoja del Sáhara Occidental. Su nombre continúa hablando de un referéndum que nunca se celebró y, sin embargo, su mandato se ha ido prorrogando año tras año.
En octubre de 2021, el Consejo de Seguridad volvió a extender su mandato hasta el 31 de octubre de 2022. La resolución 2602 reclamó a las partes que reanudaran las negociaciones sin condiciones previas y en buena fe, con el objetivo de alcanzar una solución política justa y duradera que proporcionara la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental. La resolución fue aprobada por 13 votos a favor y dos abstenciones.
Pero las palabras «autodeterminación» y «solución política» conviven desde hace años con una realidad muy diferente. La MINURSO ha conseguido desempeñar un papel importante en la supervisión del alto el fuego durante décadas, pero no ha podido cumplir el objetivo que dio origen a su nombre. Y la ausencia de una solución política ha terminado haciendo que lo provisional se convierta en permanente.
Existe además otra anomalía. La MINURSO no cuenta con un mandato específico de vigilancia de los derechos humanos comparable al de otras misiones internacionales. Esto ha sido objeto de críticas durante años por parte de organizaciones y actores políticos que reclaman mecanismos independientes de supervisión.
El problema no es menor. Una misión internacional puede contribuir a mantener una situación de calma, pero si carece de instrumentos suficientes para abordar las violaciones de derechos y, al mismo tiempo, no consigue llevar adelante el proceso político para el que fue creada, corre el riesgo de convertirse en parte de la propia estructura de congelación del conflicto.
El muro que convirtió la división en una realidad permanente
La dimensión política del conflicto tiene además una expresión física: el muro construido por Marruecos.
La llamada berma se extiende durante miles de kilómetros y divide las zonas controladas por Marruecos de aquellas en las que el Frente Polisario mantiene presencia. A su alrededor existe una amplia infraestructura militar y un elevado número de minas y otros restos explosivos. Para la población saharaui, la división no es una abstracción diplomática. Significa familias separadas, territorios fragmentados y generaciones que han crecido en realidades completamente diferentes.
El muro también ha contribuido a consolidar una situación territorial que inicialmente debía ser provisional. Mientras la comunidad internacional continúa hablando de una solución futura, sobre el terreno existen estructuras políticas, militares y económicas que se han desarrollado durante décadas.
Ese es uno de los problemas fundamentales del paso del tiempo. El tiempo no permanece quieto mientras los diplomáticos negocian. Cada año que transcurre permite que la realidad existente se consolide.
Y cuanto más se consolida una situación, más difícil resulta modificarla.
Los recursos naturales y el otro conflicto dentro del conflicto
Hay además una dimensión económica que tampoco puede quedar al margen. El Sáhara Occidental dispone de importantes recursos naturales, entre ellos los yacimientos de fosfatos y una zona pesquera de gran valor económico. La explotación de los recursos del territorio ha generado durante años controversias jurídicas y políticas porque el Sáhara continúa siendo considerado por Naciones Unidas un Territorio No Autónomo.
En 2002, el asesor jurídico de Naciones Unidas, Hans Corell, fue consultado sobre la legalidad de las actividades de exploración de recursos minerales en el territorio. Su dictamen señaló que las actividades de exploración y explotación de recursos en un Territorio No Autónomo solo podían desarrollarse respetando los intereses y deseos de la población del territorio.
La cuestión es especialmente importante porque la explotación económica puede contribuir a consolidar sobre el terreno una determinada estructura política. Cuando se construyen infraestructuras, se desarrollan actividades industriales, se explotan recursos y se establecen relaciones económicas internacionales, la realidad del territorio cambia mientras su estatuto político continúa sin resolverse.
No sería correcto reducir todo el conflicto a una lucha por los fosfatos o por la pesca. El problema es mucho más profundo y tiene raíces históricas, nacionales y políticas. Pero tampoco puede ignorarse que los recursos naturales convierten al territorio en un espacio de interés económico para diferentes actores.
La descolonización no puede convertirse en una cuestión puramente administrativa mientras los recursos de un territorio pendiente de descolonización generan beneficios económicos. La pregunta sobre quién decide sobre esos recursos está directamente relacionada con la pregunta sobre quién tiene derecho a decidir el futuro del territorio.
Francia y el peso de las alianzas internacionales
Para comprender por qué el conflicto lleva décadas bloqueado también es necesario mirar al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y, especialmente, a las grandes potencias.
Francia ha mantenido históricamente una relación muy estrecha con Marruecos y ha sido uno de sus principales apoyos diplomáticos en el escenario internacional. Su posición resulta especialmente relevante porque Francia es miembro permanente del Consejo de Seguridad y, por tanto, posee capacidad de veto.
Esto ayuda a comprender una de las grandes dificultades estructurales del conflicto. Naciones Unidas puede aprobar resoluciones y mantener misiones internacionales, pero la capacidad efectiva del Consejo de Seguridad depende también de las relaciones de fuerza entre sus miembros permanentes.
La resolución 2602 de octubre de 2021 resulta reveladora. Francia votó a favor de la prórroga de la MINURSO, al igual que Estados Unidos y Reino Unido, mientras Rusia y Túnez se abstuvieron. El problema no está, por tanto, en afirmar que Francia haya utilizado en esa ocasión un veto para impedir una resolución. La cuestión es más amplia: la posición de las grandes potencias condiciona el margen de actuación de Naciones Unidas y la naturaleza de las soluciones que pueden llegar al Consejo de Seguridad.
Estados Unidos también ha adquirido un peso creciente. En diciembre de 2020, la Administración de Donald Trump reconoció la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental, rompiendo con la tradicional posición estadounidense de mantener una cierta distancia respecto de la cuestión de soberanía. Ese reconocimiento se produjo en el contexto del acuerdo de normalización de relaciones entre Marruecos e Israel.
La decisión estadounidense introdujo un nuevo elemento en un conflicto que ya estaba marcado por fuertes alianzas internacionales. Marruecos obtuvo un importante respaldo de Washington mientras Argelia continuaba apoyando al Frente Polisario y defendiendo el derecho del pueblo saharaui a la autodeterminación.
El Sáhara había dejado de ser únicamente un problema de descolonización. Se había convertido también en una pieza del tablero geopolítico del Magreb.
Argelia y Marruecos: una rivalidad que trasciende el Sáhara
El enfrentamiento entre Marruecos y el Frente Polisario tampoco puede separarse de la rivalidad entre Marruecos y Argelia.
Argelia ha sido uno de los principales apoyos políticos, diplomáticos y humanitarios del Frente Polisario y alberga los campamentos de refugiados saharauis de Tinduf. Marruecos, por su parte, considera que Argelia desempeña un papel fundamental en el mantenimiento del conflicto y reclama que participe directamente en la búsqueda de una solución.
Detrás de esta disputa existe una rivalidad regional mucho más antigua. Marruecos y Argelia representan dos grandes potencias del Magreb con intereses estratégicos diferentes, y el Sáhara Occidental se encuentra en el centro de esa confrontación.
Esto no significa que el pueblo saharaui sea simplemente un instrumento de Argelia. Reducir la cuestión de esa manera supondría negar su propia historia, su identidad nacional y décadas de reivindicación política. Pero tampoco puede ignorarse que el conflicto saharaui se encuentra profundamente condicionado por la rivalidad entre las dos grandes potencias del Magreb.
Una vez más, los intereses de los Estados se superponen a la cuestión fundamental: qué quiere el pueblo saharaui para su propio territorio.
2020: cuando la guerra volvió a romper el silencio
Durante casi treinta años, el alto el fuego de 1991 permitió que el conflicto desapareciera parcialmente de la agenda internacional. La guerra había terminado, pero la causa política que la había provocado continuaba sin resolverse.
En noviembre de 2020, la situación cambió. La crisis de Guerguerat, en el extremo sur del territorio, terminó provocando la ruptura del alto el fuego. El Frente Polisario declaró que el acuerdo había quedado roto y se reanudaron las hostilidades.
Aquello debería haber constituido una advertencia para la comunidad internacional. El alto el fuego no había sido concebido como una solución definitiva, sino como el paso previo hacia un acuerdo político. Si el acuerdo político nunca llega, la tregua corre el riesgo de convertirse en una espera indefinida.
La reanudación de los combates demostró precisamente que el conflicto nunca había desaparecido. Había sido congelado.
Y esa diferencia es fundamental.
La paz no consiste únicamente en que durante un determinado periodo no se disparen las armas. La paz requiere también abordar las causas políticas que originaron el enfrentamiento. En el Sáhara Occidental, esas causas continúan abiertas.
Staffan de Mistura: una nueva oportunidad para la diplomacia
En octubre de 2021, Naciones Unidas nombró a Staffan de Mistura como nuevo enviado personal del secretario general para el Sáhara Occidental. Su nombramiento llegó después de que el puesto permaneciera vacante desde la salida de Horst Köhler en 2019. De Mistura debía trabajar con las partes, los países vecinos y otros actores para intentar reactivar el proceso político.
Su llegada generó expectativas moderadas. La Unión Europea expresó su confianza en que pudiera dar un nuevo impulso al proceso dirigido por Naciones Unidas. España, todavía en octubre de 2021, afirmaba oficialmente que apoyaba «el papel central de las Naciones Unidas» en la búsqueda de una solución conforme a la Carta de Naciones Unidas.
Pero el problema que heredaba De Mistura era enorme. No bastaba con encontrar una nueva fórmula diplomática. Había que conseguir que Marruecos y el Frente Polisario aceptaran volver a negociar en un momento en el que la confianza entre ambos estaba profundamente deteriorada y el alto el fuego había sido roto.
La diplomacia volvía a intentarlo allí donde había fracasado durante décadas.
España: de potencia colonial a actor decisivo
Y en ese momento vuelve a aparecer España.
La responsabilidad española en el Sáhara Occidental es diferente de la de cualquier otro país. España fue la potencia colonial que administró el territorio hasta 1975 y abandonó el proceso de descolonización sin permitir que la población pudiera decidir su futuro.
Naciones Unidas registra que España comunicó el 26 de febrero de 1976 que daba por terminada definitivamente su presencia en el territorio y que consideraba que quedaba desligada de cualquier responsabilidad internacional relacionada con su administración. Sin embargo, la cuestión del Sáhara continuó formando parte del proceso de descolonización de Naciones Unidas.
Durante décadas, los sucesivos gobiernos españoles defendieron oficialmente el marco de Naciones Unidas y una solución política negociada. Pero España también mantuvo relaciones económicas, comerciales, migratorias y de seguridad con Marruecos. La cuestión saharaui se convirtió así en una contradicción permanente de la política exterior española: por un lado, la responsabilidad histórica y los vínculos con la sociedad saharaui; por otro, la importancia estratégica de Marruecos.
El 18 de marzo de 2022 esa contradicción alcanzó un nuevo punto.
El Gobierno de Pedro Sánchez anunció el inicio de una nueva etapa con Marruecos y vinculó esa nueva relación a la estabilidad, la soberanía y la integridad territorial de ambos países. El cambio fue interpretado como un giro de la posición española sobre el Sáhara.
La cuestión adquirió todavía mayor importancia porque la posición española se modificaba precisamente cuando Naciones Unidas seguía intentando recuperar el proceso político y cuando el alto el fuego permanecía roto.
¿Qué queda entonces de la autodeterminación?
La cuestión central que queda después de treinta años de diplomacia internacional es incómoda pero necesaria: ¿qué significa la autodeterminación si el pueblo que debe ejercerla nunca llega a tener la posibilidad de hacerlo?
Naciones Unidas continúa hablando de autodeterminación. La resolución 2602 de 2021 sigue situándola entre los objetivos del proceso. El Sáhara continúa figurando en la lista de Territorios No Autónomos. La MINURSO continúa existiendo. El enviado personal del secretario general continúa buscando una salida política. Y, sin embargo, el referéndum para el que se creó la misión sigue sin celebrarse.
Ahí reside el verdadero fracaso del sistema internacional en el caso saharaui. No consiste en que Naciones Unidas haya declarado formalmente que el derecho de autodeterminación ha dejado de existir. Consiste en que el reconocimiento jurídico no se ha transformado en una solución política efectiva.
Durante años se ha pedido paciencia al pueblo saharaui. Se le ha pedido esperar a que las negociaciones den resultado, a que las partes encuentren un compromiso y a que las condiciones internacionales sean favorables. Pero mientras se esperaba, varias generaciones han nacido y crecido en los campamentos de refugiados; otras han vivido bajo la administración marroquí del territorio; familias enteras han permanecido separadas y la población ha visto cómo el conflicto se convertía en una parte permanente de su existencia.
La espera también tiene consecuencias políticas.
Un conflicto congelado no es un conflicto resuelto
Desde una perspectiva de izquierda, internacionalista y anticolonial, el caso del Sáhara Occidental plantea una cuestión que no puede quedar subordinada a la comodidad diplomática de las grandes potencias.
La historia de la descolonización demuestra que los derechos de los pueblos no pueden depender exclusivamente de la conveniencia de los Estados más poderosos. Si la legalidad internacional reconoce un proceso de autodeterminación, ese principio debería aplicarse con independencia de las alianzas militares, económicas o estratégicas que existan alrededor del territorio.
Eso no significa ignorar los intereses legítimos de las poblaciones marroquíes ni negar la necesidad de una solución negociada. Significa algo más básico: ninguna negociación debería eliminar de antemano el derecho de la población saharaui a decidir sobre su propio futuro.
Tampoco puede ignorarse la dimensión económica. Los recursos naturales, las infraestructuras, la pesca, los fosfatos y las inversiones desarrolladas en el territorio forman parte de una realidad que evoluciona mientras la cuestión política continúa pendiente. El dictamen jurídico de Naciones Unidas de 2002 ya advertía sobre la necesidad de respetar los intereses y deseos de la población del territorio en cualquier actividad de exploración o explotación de sus recursos.
Por eso la descolonización no puede limitarse a dibujar una solución sobre un mapa. También debe preguntarse quién controla el territorio, quién decide sobre sus recursos y quién puede determinar su futuro político.
Treinta años después, la promesa sigue pendiente
En marzo de 2022, treinta años después del alto el fuego de 1991, el Sáhara Occidental se encuentra nuevamente ante una encrucijada. La MINURSO continúa desplegada, pero el referéndum no se ha celebrado. El alto el fuego se rompió en 2020. Staffan de Mistura intenta recuperar el proceso diplomático. Marruecos continúa defendiendo la autonomía bajo su soberanía. El Frente Polisario mantiene su reivindicación de autodeterminación. Argelia continúa apoyando la causa saharaui y Estados Unidos ha reconocido la soberanía marroquí sobre el territorio. Y España acaba de modificar sustancialmente su posición histórica.
Cada uno de estos elementos demuestra que el conflicto no está realmente congelado. Lo que se encuentra congelado es la solución.
El problema es que mientras la solución permanece congelada, la realidad continúa cambiando. El muro permanece. Las familias continúan separadas. Los campamentos siguen existiendo. Los recursos continúan siendo explotados y las alianzas internacionales se modifican. Las nuevas generaciones crecen en una situación que debía ser temporal y que, sin embargo, amenaza con convertirse en permanente.
Por eso la pregunta fundamental no debería ser únicamente qué solución resulta más conveniente para Marruecos, España, Argelia, Francia o Estados Unidos. Tampoco debería reducirse a qué fórmula diplomática resulta más cómoda para el Consejo de Seguridad.
La pregunta fundamental es mucho más sencilla:
¿Qué quiere el pueblo saharaui para su propio futuro?
Después de casi medio siglo de descolonización inconclusa y treinta años de una promesa incumplida, esa pregunta continúa esperando respuesta.
Y mientras Naciones Unidas siga reconociendo el derecho a la autodeterminación sin conseguir que ese derecho pueda ejercerse, el Sáhara Occidental continuará recordándonos una de las grandes contradicciones del orden internacional: la distancia que puede existir entre reconocer un derecho y estar dispuesto a hacerlo realidad.
Porque una descolonización que nunca permite al pueblo colonizado decidir su destino no es una descolonización terminada.
Es una descolonización pendiente.
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